CONTEXTO JURÍDICO-INSTITUCIONAL DO BRASIL

O Brasil, oficialmente República Federativa do Brasil, constitui-se em Estado Democrático de Direito. Trata-se de uma República Federativa presidencialista cuja organização político-administrativa compreende a União Federal, os Estados membros, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos (1). São poderes da União, segundo a Constituição Federal, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário, todos independentes e harmônicos entre si (2).

A Constituição Federal de 1988 criou, ainda, o Ministério Público, que tem como função defender a ordem jurídica, o regime democrático e os interesses sociais e individuais indisponíveis, e zelar pelo cumprimento da lei. É um órgão do Poder Executivo, embora com autonomia funcional e administrativa (3).

Além do Ministério Público, o Poder Executivo ainda conta com dois outros órgãos que desempenham suas funções perante o Judiciário: a Advocacia Pública e a Defensoria Pública.  Ao primeiro cabe representar o Estado, judicial e extrajudicialmente, exercendo atividades de consultoria e assessoramento jurídico do Executivo. Já à Defensoria Pública incumbe a prestação de assistência jurídica aos cidadãos necessitados (4).

1. Competência para legislar e criar marcos regulatórios em matéria de meio ambiente

A Constituição brasileira garante o direito de todos ao meio ambiente ecologicamente equilibrado e essencial à sadia qualidade de vida. Em seu art. 225, impõe ao Poder Público e à coletividade o dever de defender e preservar o meio ambiente para as presentes e futuras gerações, sendo que no § 1º do mesmo artigo, lista uma série de obrigações impostas ao Poder Público para assegurar a efetividade desse direito.

No Brasil, a repartição das competências em matéria ambiental segue os mesmos parâmetros que a Constituição adotou para a distribuição da competência em geral entre as entidades federativas, ou seja, União, Estados, Distrito Federal e Municípios têm competência para a proteção ambiental (5). Essa competência encontra-se desdobrada em competência material e competência legislativa.

A divisão de competências entre os entes da federação, além de ser um ponto relevante, trata-se de tema polêmico e conflituoso (6). A discussão ocorre tanto sob aspecto material quanto sob aspecto legislativo, que prescindem a princípio de uma regulamentação normativa.

A competência material, ou administrativa, refere-se à atuação concreta do Poder Público, através do exercício do poder de polícia e da edição de atos normativos que não lei em sentido formal. É divida em exclusiva, ao determinar no art. 21 CF determinadas atividades com exclusividade para a União, e comum, ao elencar no art. 23 CF as competências comuns a todos os entes da federação. Dispõe o referido artigo, em seus incisos VI e VII, que é competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios a proteção do meio ambiente e o combate à poluição, assim como a preservação das florestas, da fauna e da flora.

No que se refere à competência para legislar em matéria ambiental, segundo o art. 24 CF (7), a competência é concorrente entre a União, os Estados e o Distrito Federal.  De acordo com os §§ 1º a 2º do art. 24, a competência da União limita-se a estabelecer normas gerais (8), sem prejuízo da competência suplementar dos Estados(9). Sem embargo, aos Municípios, segundo o art. 30, I e II CF (10), cabe legislar sobre a matéria quando presente o interesse local, ou supletivamente à legislação federal e estadual no que couber.

A Constituição, ao destinar um capítulo ao meio ambiente, prevê no art. 225, §1º obrigações que são impostas ao poder público(11) e que, por sua vez, servem como fontes para leis federais, tais como a lei de Política Nacional do Meio Ambiente(12), a lei que institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza(13), a lei que regulamenta os organismos geneticamente modificados – OGM(14), e outras.

Compete, ainda, à União, privativamente, legislar sobre águas e energia, jazidas, minas e outros recursos minerais, e atividades nucleares de qualquer natureza, podendo haver competência suplementar ou delegação (15).

Além disso, a Política Nacional do Meio Ambiente, instituída pela Lei Federal nº 6.938/81, cria o Conselho Nacional do Meio Ambiente – CONAMA, e dispõe sobre a suas atribuições em matéria ambiental (16). A legislação ambiental é complementada por resoluções do CONAMA, no exercício do seu Poder Regulamentar. Ainda, a lei da Política Nacional do Meio Ambiente estabelece que os Estados e Municípios, nas esferas de suas competências e nas áreas de suas jurisdições, poderão elaborar normas supletivas e complementares e padrões relacionados ao meio ambiente, observados os que forem estabelecidos pelo CONAMA (17).

Portanto, no Brasil, União, Estados e Municípios possuem competência para legislar em matéria ambiental, no âmbito de suas competências constitucionais.

2. Legitimação para ajuizar processos civis e penais em matéria ambiental

O mais importante meio processual de defesa do meio ambiente é a ação civil pública, regulada pela Lei nº 7.347/85. É uma ação judicial que tramita perante juízo cível e que visa proteger os bens que compõem o patrimônio social e público, assim como os interesses difusos e coletivos, entre eles o meio ambiente. A proteção desses interesses e bens far-se-á através do cumprimento de obrigação de fazer ou não fazer e/ou da condenação em dinheiro.

A legitimação ativa para a ação civil pública tem assento no art. 5º da referida lei. A legitimidade para defesa do meio ambiente, através da ACP, se estende ao Ministério Público, à Defensoria Pública, à União, aos Estados, aos Municípios e a autarquias, empresas públicas, fundações, sociedade de economia mista e associações, estas últimas desde que constituídas há pelo menos um ano, nos termos da lei civil, e cujos estatutos preveja, entre as suas finalidades institucionais, a proteção do meio ambiente. Ainda, por força do Código de Defesa do Consumidor, aplicável às ações ambientais fundadas na lei em questão, os entes públicos despersonalizados também têm legitimidade para ajuizar ação civil pública, desde que tenham como finalidade institucional a defesa do meio ambiente (18).

Além disso, a Constituição prevê no art. 5º, inciso LXXIII que “qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência”. Assim, tem legitimidade ativa para promover ação popular em defesa do meio ambiente qualquer cidadão, desde que no livre gozo dos direitos políticos( 19).

Por outro lado, a Constituição Federal conferiu aos partidos políticos com representação no Congresso Nacional, aos sindicatos e às entidades associativas o poder de empreender a defesa de interesses coletivos através do mandando de segurança coletivo (20). Assim, se entre as suas finalidades institucionais estiver a proteção do meio ambiente, essas associações têm legitimidade para impetrar mandado de segurança coletivo com tal objeto (21).

Já na tutela penal do meio ambiente, a legitimidade para propor ação penal pública é exclusiva do Ministério Público (22). Sem embargo, a Constituição admite ação privada nos crimes de ação pública na hipótese de inércia do órgão ministerial, que pode ser intentada pelo ofendido (23). Trata-se, no caso, da ação privada subsidiária.

3. Competência para julgar causas ambientais

No Brasil, o Poder Judiciário é compõe-se dos seguintes órgãos: Supremo Tribunal Federal, Superior Tribunal de Justiça, Tribunais Regionais Federais e juízes federais, Tribunais e Juízes do Trabalho, Tribunais e Juízes Eleitorais, Tribunais e Juízes Militares e Tribunais e Juízes dos Estados e do Distrito Federal e Territórios (24).

A organização judiciária brasileira é dividida em duas espécies de justiça: a Justiça Especializada e a Justiça Comum. A Justiça Especializada, expressão que denomina os órgãos judiciários dotados de competência específica determinada pela Constituição Federal, compreende a Justiça do Trabalho, a Justiça Eleitoral e a Justiça Penal Militar da União. À Justiça Comum, que compreende as Justiças Estaduais e a Justiça Federal, competem todas as causas que não sejam atribuídas de forma específica aos órgãos da justiça federal especializada, que é o caso das causas ambientais.

A Constituição prevê como competência da Justiça Federal “as causas em que a União, entidade autárquica ou empresa pública federal forem interessadas na condição de autoras, rés, assistentes ou oponentes”, enquanto a Justiça Estadual tem competência residual (25).

Cabe ainda ressaltar que é competência da Justiça Federal as demandas ambientais fundadas em tratado ou contrato da União com Estado estrangeiro ou organismo internacional (art. 109, III, CF).

No âmbito penal, o processo e o julgamento dos crimes e contravenções ambientais, em regra, são de atribuição da Justiça Estadual. Cabe à Justiça Federal, consoante o art. 109, IV da Constituição Federal, processar e julgar as infrações praticadas em detrimento de bens, serviços ou interesses da União ou de suas entidades autárquicas ou empresas públicas, excluídas as contravenções.

4. Dados gerais sobre a emissão de gases de efeito estufa no Brasil

Em 2004, o governo brasileiro apresentou a Comunicação Nacional Inicial do Brasil à Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima (26), a qual compreende o primeiro inventário brasileiro de gases de efeito estufa. Com base em dados referentes ao período de 1990 a 1994, esses gases foram estimados segundo as fontes de emissão chamadas de setores, entre as quais encontram-se: mudança no uso da terra e florestas, energia, agropecuária, processos industriais e tratamento de resíduos.

Segundo o Ministério da Ciência e Tecnologia, o Brasil está elaborando uma nova Comunicação Nacional que apresentará um segundo inventário de emissões com a atualização dos dados oficiais. O inventário será apresentado para o ano base 2000 e, adicionalmente, serão também apresentados os valores referentes a outros anos do período 1990 a 2005. O prazo legal para a publicação da Segunda Comunicação Nacional à Convenção do Clima é 31 de março de 2011(27).

4.1 Desmatamento

Segundo a Comunicação Nacional Inicial, estima-se que, no Brasil, a maior parte das emissões líquidas de dióxido de carbono (CO₂) provém da mudança no uso da terra e florestas, especialmente da conversão de florestas para o uso agropecuário, sendo responsável por 75% das emissões. Ainda, conversão de florestas também gera a emissão de metano (CH₄) e óxido nitroso (N₂O), emitidos principalmente em função da queima da biomassa nas áreas desmatadas, sendo responsável por 14% das emissões de metano e por 2,3% das emissões de óxido nitroso no país (28).

4.2 Energia

No setor energético, que inclui tanto as emissões resultantes da queima de combustíveis fósseis, quanto as emissões fugitivas (resultantes de fugas na cadeia de produção, transformação, distribuição e consumo), as emissões mais relevantes são as referentes ao CO₂ (23%), especialmente devido à queima de combustíveis fósseis (98%). Do total das emissões de CO₂ dos combustíveis fósseis, o setor de transportes é responsável por 41% e o setor industrial é responsável por 32%. O setor de energia é responsável, ainda, por parte da emissão de CH₄ (3%), em grande parte devido a queima de biomassa (carvão vegetal, lenha, etc.) e, também, por 1,6% das emissões totais de N₂O, devido a queima imperfeita de combustíveis (29).

4.3 Agropecuária

No setor da agropecuária, as emissões de CH₄ para o ano de 1994, no Brasil, eram de 77%, devido principalmente em unção do fenômeno da fermentação entérica dos rebanhos de ruminantes (92%), que inclui o rebanho de gado bovino, o segundo maior do mundo. Em menor escala (8%), tem-se o manejo de dejetos de animais, a cultura de arroz irrigado e a queima de resíduos agrícolas (30). Em relação às emissões de N₂O, 92% correspondem ao setor agropecuário, decorrente da deposição de dejetos de animais em pastagem ou da aplicação de fertilizantes em solos agrícolas (31).

4.4 Indústria

As emissões referentes aos processos produtivos industriais (32) são responsáveis por 1,6% das emissões de dióxido de carbono, basicamente devido à produção de cimento e cal (80%), e, também, por 2,5% das emissões de N₂O, principalmente devido à produção de ácido adípico (33) (96%)(34).

4.5 Resíduos

Também responsável por parte das emissões de metano CH₄ no país, é o setor de tratamentos de resíduos, que abarca tanto a disposição de resíduos sólidos, quanto o tratamento anaeróbio de efluentes líquidos com alto grau de conteúdo orgânico, em especial o esgoto doméstico e comercial, os efluentes da indústria de bebidas e alimentos e os da indústria de papel e celulose (35). Os esgotos domésticos são, também, fontes de N₂O (2,2%). Segundo a Comunicação Nacional Inicial do Brasil à Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima, o tratamento de resíduos respondeu por 6,1% do total de emissões de metano no Brasil, referentes ao ano de 1994 (36).

NOTAS:

(1)          Vide art. 18 CF.

(2)          Arts. 1º e 2º CF.

(3)          Vide arts. 127 a 129 CF.

(4)          Arts. 131 a 134 CF.

(5)          SILVA, JOSÉ AFONSO DA. Direito Ambiental Constitucional. 5 ed. São Paulo: Malheiros, 2004, p.87.

(6)          Sobre o assunto ver autores como José Afonso da Silva Paulo, Affonso Machado Leme, Paulo José Leite Farias e Vladimir Passos de Freitas.

(7)          Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre: (...) VI - florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição; VII - proteção ao patrimônio histórico, cultural, artístico, turístico e paisagístico; VIII - responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico; (...).

(8)          “A norma geral visa à aplicação da mesma regra em um determinado espaço territorial. A norma geral federal ambiental, ou em outra matéria de competência concorrente, não precisa necessariamente abranger todo o território brasileiro. (...) A norma geral pode abranger somente um ecossistema, uma bacia hidrográfica ou somente uma espécie vegetal ou animal” (Paulo Affonso Leme Machado. Direito Ambiental Brasileiro. Malheiros, São Paulo, 14 ed., p. 105).

(9)          MILARÉ, EDIS. Direito do ambiente: doutrina, jurisprudência, glossário. 3 ed. rev., atual. e ampl. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2004, p. 350.

(10)       Art. 30. Compete aos Municípios: I - legislar sobre assuntos de interesse local; II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber; (...).

(11)       Art. 225, § 1º CF - Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público: I preservar e restaurar os processos ecológicos essenciais e prover o manejo ecológico das espécies e ecossistemas; II - preservar a diversidade e a integridade do patrimônio genético do País e fiscalizar as entidades dedicadas à pesquisa e manipulação de material genético; III - definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção; IV - exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade; V - controlar a produção, a comercialização e o emprego de técnicas, métodos e substâncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente; VI - promover a educação ambiental em todos os níveis de ensino e a conscientização pública para a preservação do meio ambiente; VII - proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as práticas que coloquem em risco sua função ecológica, provoquem a extinção de espécies ou submetam os animais a crueldade (...).

(12)       Lei Federal nº 6.938, de 31.08.1981, que Dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de formulação e aplicação, e dá outras providências.

(13)       Lei Federal nº 9.985, de 18.07.2000, que regulamenta o art. 225, § 1o, incisos I, II, III e VII da Constituição Federal, institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza e dá outras providências.

(14)       Lei Federal nº 11.105, de 24.03.2005, que Regulamenta os incisos II, IV e V do § 1o do art. 225 da Constituição Federal, estabelece normas de segurança e mecanismos de fiscalização de atividades que envolvam organismos geneticamente modificados – OGM e seus derivados, cria o Conselho Nacional de Biossegurança – CNBS, reestrutura a Comissão Técnica Nacional de Biossegurança – CTNBio, dispõe sobre a Política Nacional de Biossegurança – PNB, revoga a Lei no 8.974, de 5 de janeiro de 1995, e a Medida Provisória no 2.191-9, de 23 de agosto de 2001, e os arts. 5o, 6o, 7o, 8o, 9o, 10 e 16 da Lei no 10.814, de 15 de dezembro de 2003, e dá outras providências.

(15)       Vide art. 22, IV, XII e XXVI CF.

(16)       Vide arts. 6º e 7º da Lei 6.938, de 31.08.1981, que dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de formulação e aplicação, e dá outras providências.

(17)       Vide art. 6º, §§ 1º e 2º da Lei 6.938/81.

(18)       Art. 82. Para os fins do art. 81, parágrafo único, são legitimados concorrentemente: (...) III - as entidades e órgãos da Administração Pública, direta ou indireta, ainda que sem personalidade jurídica, especificamente destinados à defesa dos interesses e direitos protegidos por este código; (...).

(19)       Vide § 3º, do artigo 1º da Lei nº 4.717, de 29.06.1965, que regula a ação popular.

(20)       Vide art. 5º, LXX CF.

(21)       SILVA, JOSÉ AFONSO DA. Direito Ambiental Constitucional. 5 ed. São Paulo: Malheiros, 2004, p.322.

(22)       Vide art. 129, I CF.

(23)       Art. 5º, inciso LIX: “será admitida ação privada nos crimes de ação pública, se esta não for intentada no prazo legal”.

(24)       Art. 92 CF.

(25)       Sobre o assunto, o art. 2º da Lei nº 7.347/85 estabelece que serão propostas no foro do local onde ocorrer o dano ambiental, juízo este que terá competência funcional, ou seja, os demais órgãos são incompetentes de forma absoluta para processar e julgar tais ações. Defende Hamilton Alonso Júnior que o simples fato de o dano ter ocorrido em área da União não determina o interesse da União previsto na Constituição, pois o bem jurídico objeto da ação civil pública é o patrimônio ambiental, bem comum de todos. ALONSO JÚNIOR, HAMILTON. A competência jurisdicional na ação civil pública ambiental. Justitia, São Paulo, v. 59, n. 178, pp. 43-52. Disponível em: http://bdjur.stj.gov.br/xmlui/handle/2011/22521. Acesso em: 13 jan. 2010.

(26)       Brasil, Ministério da Ciência e Tecnologia. Comunicação Nacional Inicial do Brasil à Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima, Brasília, 2004.

(27)       BRASIL, MINISTÉRIO DA CIÊNCIA E TECNOLOGIA. Inventário brasileiro das emissões e remoções antrópicas de gases de efeito estufa: informações gerais e valores preliminares. Brasília, 2009. Disponível em: http://www.mct.gov.br/upd_blob/0207/207624.pdf. Acesso em: 8 mar. 2010.

(28)       Brasil, Ministério da Ciência e Tecnologia. Comunicação Nacional Inicial do Brasil à Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima, Brasília, 2004, pp. 85-90.

(29)       Brasil, Ministério da Ciência e Tecnologia. Comunicação Nacional Inicial do Brasil à Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima, Brasília, 2004, pp. 98-105.

(30)       Brasil, Ministério da Ciência e Tecnologia. Comunicação Nacional Inicial do Brasil à Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima, Brasília, 2004, p. 86.

(31)       Brasil, Ministério da Ciência e Tecnologia. Comunicação Nacional Inicial do Brasil à Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima, Brasília, 2004, p. 88.

(32)       Somente as emissões que não resultam da queima de combustíveis, pois estas estão computadas nas emissões referentes ao setor de Energia.

(33)       Utilizado na manufatura de um grande número de produtos, como fibras sintéticas, capas, plásticos, espumas de uretana, elastômeros e lubrificantes sintéticos.

(34)       Brasil, Ministério da Ciência e Tecnologia. Comunicação Nacional Inicial do Brasil à Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima, Brasília, 2004, pp. 86-88.

(35)       Brasil, Ministério da Ciência e Tecnologia. Comunicação Nacional Inicial do Brasil à Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima, Brasília, 2004, p. 157.

(36)       Brasil, Ministério da Ciência e Tecnologia. Comunicação Nacional Inicial do Brasil à Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima, Brasília, 2004, p. 87.