CONTEXTO JURÍDICO-INSTITUCIONAL DE COLOMBIA

Generalidades

La Constitución Política de Colombia se refiere a Colombia como un Estado Social de Derecho, organizado como república unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, basada en el respeto de la dignidad humana, el trabajo y solidaridad de los particulares, y la prevalencia del interés general (Artículo 1ro de la Constitución).

Colombia está dividida en 32 departamentos conformados por sus municipios y los territorios indígenas. Estas entidades territoriales son autónomas en el manejo de sus intereses en atención a los límites constitucionales y legales establecidos para dicho fin.

Los departamentos y municipios  tienen la potestad de gobernar con sus propias autoridades, establecer sus propias funciones y administrar sus propios recursos, imponer sus propios tributos para el cumplimiento de sus deberes y participar de las regalías nacionales.

1. Competencias para legislar y crear marcos normativos en materia ambiental en Colombia

La soberanía reposa en la nación colombiana, quien ha comisionado su ejercicio a las tres ramas de poder público, a saber, la rama legislativa, la rama ejecutiva y la rama judicial. Además de las agencias del Estado, existen otras entidades autónomas e independientes destinadas a cumplir con otras responsabilidades del Estado.

El poder legislativo colombiano reposa en el Congreso de la República, compuesto por dos cámaras de diputados (congresistas) elegidos democráticamente por el pueblo. El Congreso de la República formula las leyes y ejerce el control político sobre las otras ramas del poder público en nombre del pueblo.  Las leyes pueden emanar, ya sea de las cámaras del Congreso de la República como consecuencia de la propuesta de sus miembros, del Gobierno Nacional o de otras entidades en asuntos relacionados con sus funciones, o como consecuencia de la iniciativa popular en los casos expresamente determinados por la Constitución Política. Sin embargo, algunas leyes solamente pueden ser promulgadas o reformadas por iniciativa del gobierno nacional en función de su contenido e importancia.

En cuanto hace a la rama ejecutiva,  el Presidente de la República goza de una considerable autoridad legislativa. Durante los estados de emergencia económica o conmoción, el Presidente de la República puede promulgar decretos con fuerza de ley llamados decretos-ley. El Congreso de la República puede igualmente delegar en el Presidente, la autoridad para decretar regulaciones en un área particular o en situaciones de urgencia.

En materia ambiental, con base en el esquema de gestión y regulación descentralizado que opera en Colombia, la potestad reglamentaria se subdivide conforme lo establecido por la Ley 99 de 1993 – Sistema Nacional Ambiental – SINA. El Sistema Nacional Ambiental – SINA está definido por la Ley 99 de 1993 como el conjunto de las orientaciones, regulaciones, actividades, recursos e instituciones ambientales que permiten el desarrollo de los principios ambientales generales.

El SINA esta compuesto por los siguientes organismos en orden jerárquico, de acuerdo con lo establecido por la Ley 99, a saber:

·         Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial

·         Corporaciones Autónomas Regionales

·         Departamentos

·         Distritos y Municipios

El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial de Colombia es el organismo encargado de los asuntos ambientales del país, lo cual implica la creación y aplicación de políticas y reglamentaciones del medio ambiente. El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial es responsable entonces,  por la actividad de regulación en materia medioambiental. Conforme al principio de rigor subsidiario, las demás autoridades ambientales antes señaladas, podrán  a su turno, regular sobre la materia dentro de sus jurisdicciones, siempre que dichos actos no sean menos estrictos que la regulación nacional.

En conclusión, el manejo medioambiental colombiano es descentralizado, lo cual significa que las responsabilidades del MAVDT están relacionadas exclusivamente con materias de interés nacional, mientras que las Corporaciones Autónomas Regionales y las entidades territoriales (Departamentos, Municipios y Distritos)  están a cargo de las materias de interés regional y local.

2. Legitimación y competencia para accionar y juzgar  materias ambientales.

Competencia en materia administrativa y penal

La administración de justicia en Colombia es una función pública. Sus decisiones son independientes. Sus procesos son públicos y permanentes con excepciones establecidas por  la ley y en los cuales la ley sustantiva prevalece. El funcionamiento del poder judicial es descentralizado y autónomo.

El sistema judicial está conformado por las siguientes jurisdicciones:

·         Ordinaria

·         Contencioso Administrativa

·         Constitucional

Las jurisdicciones ordinaria y contencioso administrativa están dividas en distritos judiciales, cada uno de los cuales tiene un tribunal superior. Los tribunales superiores del distrito supervisan los tribunales municipales, del circuito y especializados de menor jerarquía. Los tribunales (juzgados) de menor jerarquía están distribuidos a nivel departamental.

Las autoridades de los pueblos indígenas pueden ejercer funciones jurisdiccionales dentro de la circunscripción de su jurisdicción territorial y conforme a sus propias leyes y procedimientos, siempre que no sean contrarios con la Constitución y las leyes de la República.

Como órgano con autonomía administrativa y presupuestal pero constitutiva de la rama judicial, la Fiscalía General de la Nación está encargada de investigar los delitos y acusar a los presuntos infractores ante los jueces de la República. Entre sus funciones se destacan las de asegurar el comparecimiento de los infractores de la ley penal a través de medidas de aseguramiento; calificar y declarar precluidas las investigaciones: dirigir y coordinar las funciones de policía judicial; velar por la protección de las víctimas; cumplir las demás funciones establecidas por ley.

En materia ambiental, dependiendo de la naturaleza de la litis, la afectación del medio ambiente deriva en responsabilidad de tipo administrativo, penal o civil.  Así las cosas, en materia administrativa, se entiende por Responsabilidad Administrativa aquella que surge del incumplimiento de una norma, dentro de la cual se encuentra la Responsabilidad por Daño Ambiental, entendido éste como el deterioro del medio ambiente y los recursos naturales renovables que afecta el normal funcionamiento de los ecosistemas o la renovabilidad del recurso, causado por cualquiera de los factores de deterioro ambiental.

Actualmente la responsabilidad administrativa generada por la violación a las normas ambientales se encuentra definida en el artículo 85 de la Ley 99 de 1993. Las entidades con facultades sancionatorias en sede administrativa en materia ambiental, se encuentran definidas en la Ley 99 de 1993, a saber, el MAVDT, las CARs, los Departamentos, Municipios y Distritos. En sede judicial, los juzgados administrativos, los Tribunales Administrativos y el Consejo de Estado (Máximo tribunal administrativo en Colombia) son competentes para conocer las infracciones en materia administrativa ambiental.

En materia penal ambiental, se entiende por Responsabilidad Penal aquella que surge como consecuencia de la realización de una conducta definida como hecho punible, que para el caso se encuentra definida en el Capítulo Único del Título XI del Código Penal, el cual establece los delitos contra los recursos naturales y el medio ambiente. A efectos de la concurrencia de sanciones, resulta posible verse incurso en la aplicación del régimen sancionatorio administrativo ambiental y el régimen penal por la comisión de una conducta reprochable en materia administrativa y penal por igual. La competencia para conocer de la materia penal corresponde la jurisdicción penal de manera exclusiva, razón por la que los juzgados penales,  y la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia son los entes colegidados competentes en dicha materia.

Legitimación en la causa

En materia ambiental, el derecho a un ambiente sano se encuentra consagrado en la Constitución Política de Colombia en su artículo 79 como un derecho colectivo, razón por la que se acciona preferentemente a través del mecanismo de la Acción Popular. En esta, el accionante no debe demostrar interés jurídico, por cuanto el medio ambiente es de la Nación Colombiana y de la humanidad en su conjunto,  conforme la definición contenida en el Código de Recursos Naturales Renovables (Art. 2 – Decreto-ley 2811 de 1974), Se configura por lo tanto, un control y ejercicio difuso en cuanto hace al interés por la protección del medio ambiente, razón por la que a través de la acción popular, se pretende que se prevenga un daño al medio ambiente como patrimonio natural de la Nación colombiana.

Lo anterior no obsta para que por vía de otras acciones, sea posible demandar el cumplimiento de la normatividad ambiental. En estos casos, y según el tipo de afectación y pretensiones del accionante/los accionantes, deberá atenderse a la naturaleza de la acción particular, a efectos de demostrar el interés o perjuicio causado al individuo o grupo de personas del que se trate.

Así por ejemplo, cuando se prueba la conexidad de la afectación al medio ambiente con algún derecho de rango fundamental, resulta posible acudir a la Acción de Tutela (Amparo) como mecanismo residual y excepcional. Otras acciones, como son las Acciones de Grupo (de carácter resarcitorio en cuyo caso habrá de demostrarse el interés jurídico que atañe al grupo de personas accionantes) y las Acciones de Cumplimiento (cuando existe una norma incumplida por parte de la autoridad) en sede judicial y administrativa, además de los recursos en sede administrativa y contencioso administrativa (nulidad, nulidad y restablecimiento del derecho, entre otras), resultan igualmente aplicables en materia ambiental, bajo el supuesto de que se cumpla con los requisitos para impetrarlas ante la jurisdicción que corresponda.

Otras entidades como el Ministerio Público, la Contraloría General de la Nación y la Fiscalía General de la Nación se encuentran igualmente legitimadas para accionar en contra de los particulares por la omisión o incumplimiento de la normatividad ambiental colombiana. Así las cosas, el Ministerio Público es un órgano de supervisión al cual le compete la salvaguarda y promoción de los derechos humanos, la protección del interés público y la vigilancia de los particulares en ejercicio de una función pública. Se compone de la Procuraduría General de la Nación y de la Defensoría del Pueblo. La Procuraduría General de la Nación cuenta con una procuraduría delegada para asuntos ambientales y agrarios, responsable por la protección del medio ambiente como derecho colectivo.

La Contraloría General de la República tiene el deber de vigilar el manejo de los recursos por parte de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la nación. Dicho control se ejerce en forma posterior y selectiva, conforme a los procedimientos establecidos por la ley. En tanto competente en asuntos ambientales, el Contralor General presenta un reporte anual al Congreso de la República sobre el estado de los recursos naturales y el medio ambiente.

Finalmente, corresponde a la Fiscalía General de la Nación ocuparse de la labor investigativa en materia penal, aplicable a delitos ambientales. Puede accionar, ya sea de oficio o como consecuencia de la denuncia de un particular.

3. Datos generales sobre la emisión de gases efecto invernadero en Colombia

Conforme al Inventario de Gases Efecto Invernadero – Segunda Comunicación ante Naciones Unidas (1) presentada por el Instituto Colombiano de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales – IDEAM, a continuación se resaltan los resultados por sectores y su análisis correspondiente al  año 2004.

En el informe, se señala que “De la Figura 1.4, que ilustra la participación en porcentaje en el año 2004, junto con el aporte en gigagramos de los diferentes módulos o sectores en las emisiones totales de GEI en unidades de CO2 eq. se destaca lo siguiente:

• La alta participación de los Módulos de agricultura (38,1%) y Energía (36,6), respecto al total de las emisiones nacionales, que en similares proporciones alcanzan entre los dos, el 75% del total de las emisiones.

• El aporte significativo de las actividades agropecuarias (38%), las cuales, junto con el Uso de la tierra, cambio en el uso de la tierra y silvicultura (USCUSS, 14%), suman 52%, respecto a las emisiones totales (94.568 Gg de CO2 eq). Es preciso anotar que en el Módulo de agricultura están incluidas las actividades agrícolas y ganaderas, por lo tanto, el análisis conlleva al contexto agropecuario, según las denominaciones de estas actividades en Colombia.

• El aporte de emisiones similares en unidades de CO2 eq, de los Módulos de procesos industriales (5,1%) y Residuos (5,7%), con respecto al total emitido en el año 2004.