Derecho y Cambio Climático en los Países Amazônicos
El Proyecto Derecho y Cambio Climático en los Países Amazónicos, coordinado por el Instituto O Direito por um Planeta Verde, tiene como finalidad fomentar el desarrollo de instrumentos normativos relacionados al cambio climático en los siguientes países: Bolivia, Brasil, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela, integrantes del Tratado de Cooperación Amazónica. LEIA MAIS
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BOLÍVIA
BRASIL
COLÔMBIA
EQUADOR
PERU
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CONTEXTO JURÍDICO-INSTITUCIONAL DEL PERÚ
1. Competencias para legislar y crear marcos normativos De acuerdo a la teoría de la separación del poder estatal de Montesquieu, el Gobierno Central del Estado Peruano es integrado por el Poder Legislativo, conjuntamente con el Poder Ejecutivo y el Poder Judicial. El Congreso de la República, a través de los representantes elegidos democráticamente, detenta el Poder Legislativo, función que se plasma a través de leyes y resoluciones legislativas. Sin embargo, en el caso peruano la separación de poderes no se da de modo estricto ya que cada órgano además de realizar las tareas asignadas, realiza tareas vinculadas al ejercicio de otras potestades. Siendo así, la potestad normativa es también ejercida, por el Poder Ejecutivo a través de Decretos Legislativos, Decretos de Urgencia, Resoluciones Supremas (1) y Decretos Supremos. Es a través de estos últimos que un sector de modo individual o de manera conjunta con otros establece normas de carácter general a fin de reglamentar las normas con rango de ley y, de este modo, alcanzar la implementación de estos últimos. Por otro lado, el Presidente de la República cuenta con iniciativa legislativa, esta es la facultad de proponer proyectos de ley al Congreso de la República con la aprobación del Consejo de Ministros. Correspondiendo al Congreso de la República la atención preferente de los proyectos de ley remitidos con carácter de urgente por el Presidente de la República. Adicionalmente a las facultades normativas que en el ámbito de su competencia sectores como energía, transporte y agricultura tienen, el Decreto Legislativo 1013, mediante el que se creo el Ministerio del Ambiente establece que la potestad sancionadora por el incumplimiento de las normas ambientales en el ámbito de su competencia. En ese sentido, el dispositivo bajo cometario establece que el sector ambiental comprende el Sistema nacional de Evaluación de Impacto Ambiental, el Sistema Nacional de Información Ambiental y el Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado y la gestión de los recursos naturales, de la biodiversidad, del cambio climático, del manejo de los suelos y otros que se establezcan mediante Ley. 2. Competencias para juzgar en materia ambiental El Poder Judicial y el órgano de control constitucional, el Tribunal Constitucional, tienen la responsabilidad de exigir el cumplimiento de las normas sobre conservación y protección ambiental y de contribuir con sus decisiones a la consolidación de los principios fundamentales del Derecho Ambiental En tal sentido, la administración de justicia es un elemento fundamental para el accionar del Estado, y su relevancia se incrementa en tanto debe ser útil a la gente para hacer valer sus derechos, en este caso el derecho a un ambiente equilibrado y adecuado para el desarrollo de la vida, Esto trae como supuesto que el sistema de administración de justicia sea accesible para todos y que produzca resultados individual o socialmente justos. En el mismo sentido, el rol del Ministerio Público en tanto titular de la acción judicial en defensa de la legalidad y de los intereses públicos tutelados por el derecho, es central en lo que respecta al derechos ambiental, sobre todo cuando nos referimos a aprovechamiento de recursos naturales, conservación o protección del ambiente, en donde, los intereses públicos requieren de un sistema de defensa idóneo para que se cumplan los objetivos del marco normativo ambiental. No debemos dejar de lado el rol de algunas importantes instancias administrativas que tienen competencias específicas en torno a la función sancionadora administrativa, como también de control del cumplimiento de las normas en instancia administrativa, como primer paso para, de ser necesario, solicitar la intervención de otras instancias. 2.1 Procesos constitucionales Procesos consagrados en la Constitución Política del Perú, a través de los cuales se busca garantizar la primacía de la Constitución y la vigencia de los derechos contenidos en ella. El derecho a gozar de un ambiente equilibrado y adecuado para el desarrollo de la vida así como los derechos que se desprenden del aprovechamiento y uso de los recursos naturales, la obligación de conservar ciertos espacios y las demás competencias del Estado vinculadas al amiente y los recursos naturales se encuentran estrechamente vinculados a los procesos constitucionales. Los procesos constitucionales en materia ambiental son de competencia del Poder Judicial y del Tribunal Constitucional y son: - Proceso de Amparo - Proceso de Hábeas data - Proceso de Cumplimiento - Proceso de Acción Popular - Proceso de Inconstitucionalidad 2.2 La Acción de Amparo Procede contra el hecho u omisión, por parte de cualquier autoridad, funcionario o persona, que vulnera o amenaza los demás derechos reconocidos por la Constitución, con excepción de los señalados en el inciso siguiente. Este proceso se sustenta en la necesidad inmediata de revenir o evitar la ocurrencia de daños ambientales que por su naturaleza son en muchos casos irreparables y de gran magnitud. Esta acción procede contra normas legales emanadas de procedimientos irregulares o contra Resoluciones Judiciales firmes dictadas con manifiesto agravio a la tutela procesal efectiva, que comprende el derecho a la justicia y el debido proceso. En materia ambiental, considerando que de acuerdo a lo dispuesto en la Ley General del Ambiente (2) respecto del derecho de acceso a la justicia ambiental, el principio de tutela procesal efectiva se entenderá que cuentan con legitimación para demandar: - El afectado - Cualquier persona - Las entidades sin fines de lucro - La Defensoría del Pueblo 2.3 La Acción de Hábeas Data Procede contra el hecho u omisión, por parte de cualquier autoridad, funcionario o persona, que vulnera o amenaza el derecho de toda persona de solicitar sin expresión de causa la información que requiera y a recibirla de cualquier entidad pública, en el plazo legal, con el costo que suponga este pedido, exceptuándose la información que afecta la intimidad personal y las que expresamente se excluyan por ley o por razones de seguridad nacional. En material ambiental, la Ley General del Ambiente (3) así como el Reglamento sobre Transparencia, Acceso a la Información Pública Ambiental y Participación y Consulta Ciudadana en Asuntos Ambientales (4) reconocen y recogen este derecho respecto de quien lo solicite. En ese sentido toda persona puede utilizar este proceso para acceder a información. 2.4 La Acción de Cumplimiento Procede contra cualquier autoridad o funcionario renuente a acatar una norma legal o un acto administrativo, sin perjuicio de las responsabilidades de ley. Cualquier persona se encuentra legitimada de modo activo para demandar proceso de cumplimiento de un acto administrativo, así mismo la Defensoría del Pueblo se encuentra legitimada para efectuar la demanda. Los tres procesos que brevemente hemos señalado tienen como fin reponer las cosas al estado anterior a la violación o amenaza de violación o disponer el cumplimiento de un mandato leal o un acto administrativo. La vía procedimental puede ser elegida por el demandante, quien podrá accionar vía un amparo, hábeas data o de cumplimiento, ante el Juez Civil o Mixto del lugar donde se afectó el derecho, o donde tenga su domicilio principal. 2.5 La Acción de Inconstitucionalidad Procede contra las normas que tienen rango de ley: leyes, decretos legislativos, decretos de urgencia, tratados, reglamentos del Congreso, normas regionales de carácter general y ordenanzas municipales que contravengan la Constitución en la forma o en el fondo. Están facultados para interponer esta acción: - El presidente de la República. (requiriendo el voto aprobatorio del Consejo de Ministros). - El fiscal de la nación (interpone la demanda directamente). - El defensor del pueblo (interpone la demanda directamente). - El 25% del número legal de congresistas. - Cinco mil ciudadanos con firmas comprobadas en el Jurado Nacional de Elecciones. - Los presidentes de región con acuerdo del Consejo de Coordinación Regional o los alcaldes provinciales con acuerdo de su concejo, en materia de su competencia. - Los colegios profesionales, en materia de su especialidad. El Tribunal Constitucional es la autoridad competente para resolver en los procesos de Inconstitucionalidad. 2.6 La Acción Popular Procede, por infracción de la Constitución y de la ley, contra los reglamentos, normas administrativas y resoluciones y decretos de carácter general, cualquiera sea la autoridad de la que emanen. Esta acción puede ser iniciada por cualquier persona ante: - La Sala correspondiente, por razón de la materia de la Corte Superior del Distrito Judicial al que pertenece el órgano emisor, cuando la norma objeto de la acción popular es de carácter regional o local. - La Sala correspondiente de la Corte Superior de Lima, en los demás casos. 3. Legitimidad activa para iniciar procesos civiles o penales en materia ambiental 3.1 Legitimidad activa en los procesos civiles El Código del Medio Ambiente y los Recursos Naturales (CMA) (5) reconoció el legítimo interés de toda persona para iniciar demandas en defensa del ambiente y establece que todo ciudadano tiene un interés moral en su protección. Al reconocer el interés difuso o colectivo afectado por el daño ambiental da inicio formal al ejercicio de la tutela jurisdiccional para la protección del ambiente. Más adelante, el Código Procesal Civil (6), desarrolla y amplia el marco establecido por el Código del Medio Ambiente y Recursos Naturales, incorporando entre quienes pueden promover el proceso de patrocinio de intereses difusos al Ministerio Público, los Gobiernos Regionales, los Gobiernos Locales, las Comunidades Campesinas y/o las Comunidades Nativas en cuya jurisdicción se produjo el daño ambiental o al patrimonio cultural y las asociaciones o instituciones sin fines de lucro que según la Ley y criterio del Juez, este último por resolución debidamente motivada, estén legitimadas para ello. De otro lado incorpora a las Rondas Campesinas en la medida que acrediten personería jurídica. Adicionalmente, establece el mecanismo de incorporación en calidad de litisconsortes necesarios a los Gobiernos Locales a fin de lograr su intervención en los procesos relacionados a la defensa del medio ambiente. Correspondiendo entregar a la Municipalidad Distrital o Provincial interveniente la indemnización que se establezca en la sentencia para destinar este monto a la reparación del daño ocasionado o la conservación del medio ambiente de su circunscripción. 3.2 Legitimidad activa en los procesos penales El rol del Ministerio Público, como titular de la acción judicial en defensa de la legalidad y de los intereses públicos tutelados por el derecho es central en materia ambiental pues constituye el sistema de defensa idóneo. El Código de Procedimientos Penales, en principio restringe la facultad de constituirse en parte civil dentro del proceso a los agraviados, sus familiares o representantes. Pese a ello, si se considera que en materia ambiental el agraviado es la colectividad, cabría la posibilidad de la intervención ciudadana en el proceso penal. Ello sin dejar de considerar, que lo dispuesto en el artículo IV del Título preliminar no hace distinción respecto de la naturaleza del proceso. NOTAS: (1) Tanto los Decretos legislativos como los decretos de urgencia responden a periodos o situaciones excepcionales y se encuentran determinados por el alcance de la materia sujeta a regulación. Las Resoluciones responden a la necesidad de determinar temas específicos. (2) Cuyo artículo IV del Título Preliminar establece el derecho de toda persona a una acción rápida sencilla y efectiva ante las entidades administrativas y jurisdiccionales, en defensa del ambiente y de sus componentes, velando por la debida protección de la salud de las personas en forma individual y colectiva, la conservación de la diversidad biológica, el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, así como la conservación del patrimonio cultural vinculado a aquellos. Finalmente, agrega el referido artículo que se puede interponer acciones legales aun en los casos en que no se afecta el interés económico del accionante. El interés moral legitima la acción aun cuando no se refiera directamente al accionante o su familia. (3) Aprobada por Ley Nº 28611, artículo 41. (4) Aprobado por Decreto Supremo Nº 0002- 2009-MINAM, Artículo 7 y 20. (5) Aprobado mediante Decreto Legislativo 613, el 8 de setiembre de 1990 y derogado por la Ley General del Ambiente, Ley Nº 28611 del 15 de Octubre del 2005. (6) Aprobado por Resolución Ministerial Nº 010-93-JUS, del 23 de abril de 1993. Datos generales sobre la emisión de gases efecto invernadero en Perú Con miras a la elaboración de la Segunda Comunicación Nacional se elaboró el Inventario Nacional de Emisiones de gases de Efecto Invernadero y otros Contaminantes del Aire por el Programa de Fortalecimiento de Capacidades Nacionales para manejar el Impacto del Cambio Climático y la Calidad de Aire (PROCLIM) del Consejo nacional del Ambiente – CONAM, órgano predecesor del Ministerio del Ambiente-MINAM. El Inventario Nacional de Emisiones y otros Contaminantes del Aire ha sido elaborado con año base 2000 de acuerdo a la información proporcionada por los diferentes sectores y la estimación de los valores por el método “top down”. Para la estimación del consumo de combustible se usaron datos del Balance Nacional de Energía y factores de emisión por defecto, así como otros datos oficiales para el cálculo de los sectores industria, agricultura, cambio de uso de suelo y silvicultura y desechos. La emisiones nacionales de CO2 equivalentes se estimaron en 120 023 Gigagramos para el año 2000, de la información consignada sobre el aporte en gigagramos de los diferentes sectores o módulos en las emisiones totales de GEI se destaca: El módulo o sector de cambio de uso de suelo y silvicultura tiene la más alta participación siendo 56,827 Gg del total de emisiones de CO2, en el que se incorporan los cambios en biomasa forestal y otros stocks leñosos, la conversión de bosques y pasturas, el abandono de tierras manejadas, las emisiones y remociones de Co2 del suelo, entre otros. El sector agricultura alcanza los 22,544 GG. Este sector incorpora la fermentación entérica, el manejo de estiércol, el cultivo de arroz, los suelos agrícolas, la quema de sabanas, la quema de residuos agrícolas, entre otros. Finalmente, los procesos industriales como son productos minerales, industrica química, producción de metal alcanza los 7,917 Gg de emisiones de CO2 y el módulo desechos los 7,334 de emisiones de CO2.
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